Más allá del Brexit, Reino Unido y la UE siguen obligados a entenderse

Antonio Fernández Álvarez, Universidad Autónoma de Madrid

El 24 de diciembre de 2020 se cerró el Acuerdo de Comercio y de Cooperación entre la UE y el Reino Unido y el Primer Ministro británico Boris Johnson declaraba:

Hemos recuperado el control de las leyes y nuestro destino (…) De una manera que sea completa y sin restricciones. Desde el 1 de enero estamos fuera de la unión aduanera y fuera del mercado único.

La idea de control y soberanía ha dominado y condicionado los resultados del referéndum del Brexit de 2016 y ha troquelado, en gran parte, los resultados finales del Acuerdo. Los efectos económicos evaluados en unas pérdidas del 2,5% del PIB británico en el periodo 2016-2019, apenas ha tenido tratamiento en el debate político.

Para los brexiteers el Acuerdo ha sido un éxito porque no solo libera a Reino Unido de las ataduras de la UE, sino que lo hace de forma victoriosa, cumpliendo todas las promesas efectuadas en la campaña del referéndum. Sin embargo, en algunos de sus apartados-sectores (gobernanza, pesca, movilidad de las personas y mercancías y prestación de servicios), no se aprecia esa recuperación de soberanía que proclama el entorno pro-Brexit.

La gobernanza

La autoridad de las instituciones de la UE ya no será extensible a Reino Unido. Los brexiteers a menudo han manifestado su oposición a las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, por entender que menoscababan la soberanía de Westminster.

Y, en efecto, las nuevas relaciones UE-RU serán ordenadas, al margen de la jurisdicción europea, por más de una treintena de comités y grupos de trabajo conjuntos y un Consejo de Asociación. A ellos se confía la resolución de disputas y de ellos dependerá la orientación y profundización de las relaciones pos-Brexit que el Acuerdo deja a medio de construir.

Cuesta creer que Reino Unido espere obtener del nuevo órgano decisorio, apoyado prioritariamente en la comitología, un mayor control democrático y una ventaja negociadora frente a la UE. No parece creíble que vaya a tener una ventaja superior a la que ya disfrutaba como miembro de las instituciones europeas.

La pesca

El sector de la pesca llevó las negociaciones al borde del colapso. Los brexiteers prometían recuperar todos los recursos pesqueros británicos que, según su eslogan de campaña del Brexit, la UE había venido saqueando.

Las promesas no pudieron ser cumplidas. En un periodo transitorio de cinco años el Reino Unido solo recupera un 25% del valor de los recursos ahora capturados por la UE. A partir de 2026 las capturas y las cuotas se negociarán anualmente. Probablemente los británicos reclamarán entonces el acceso exclusivo a sus aguas.

Sin embargo, la UE seguirá teniendo los mercados: aproximadamente un 70% de las capturas británicas son exportadas a la UE. En casos extremos de limitación de acceso a las aguas por una de las partes, el Acuerdo contempla la adopción de medidas compensatorias.

De ahí que, en vez de imponer sus deseos, Reino Unido tal vez tenga que seguir compartiendo en el futuro algunos peces para poder obtener el libre acceso a los mercados de la Unión.

Las personas

El control de los flujos migratorios fue uno de los eslóganes preferidos de los brexiteers en la campaña del referéndum. La inmigración procedente de la UE había crecido tanto que incluso amenazaba la identidad nacional, el Britishness. Y este era un argumento que generaba un amplio consenso en la sociedad británica.

El Acuerdo anula el principio de libre circulación de las personas. La movilidad sin visado (UE-RU y viceversa) seguirá en vigor, aunque queda acotada en la mayoría de los casos a un periodo de tres meses. El programa Erasmus ya no será extensible a Reino Unido. El reconocimiento de los títulos profesionales no podrá gestionarse de forma tan automática como antaño y la tarjeta sanitaria europea pierde su vigencia actual.

Reino Unido retoma pues amplias competencias en materia de inmigración, tal como habían prometido los brexiteers en el referéndum. El acuerdo es bastante restrictivo, si bien, algunas de sus partes pueden ser ampliadas (reconocimiento de títulos). La coordinación de la seguridad social es bastante completa y con reciprocidad plena. Cualquier concesión efectuada por el RU a un país miembro de la Unión deberá hacerse extensible a todos ellos.

Las mercancías

El procedimiento relativo a las mercancías es amplio y minucioso. Queda garantizado el libre comercio sin aranceles y cuotas y se establece un amplio marco de cooperación entre las partes. Pero los términos de reconocimiento mutuo son escasos. Inevitablemente, surgirán dos espacios legislativos diferentes. Reaparecerán necesariamente las aduanas por motivos de seguridad y salud, entre otros. Todo ello retrasará y entorpecerá las transacciones y encarecerá los productos finales.

Con todo, el gran obstáculo en el proceso de negociación surge por la necesidad de diseñar una política de competencia justa y leal entre las partes, a level-playing field.

La UE, temerosa de que Reino Unido utilizase su “recuperada soberanía” para minar la competitividad de las empresas europeas, defendía poder tomar represalias de forma unilateral en caso de comprobarse la existencia de competencia desleal (aplicación de medidas ambientales y sociales menos rigurosas o reducción de impuestos a las empresas británicas). Pero Reino Unido rechazó de plano esta posición europea. En efecto, la competencia desleal no era ajena al sentir de los brexiteers.

El Acuerdo contempla la posibilidad de sanciones por ambas partes, pero no sin antes someterse a un largo y tortuoso proceso de consultas, negociaciones, e incluso un tribunal de arbitraje para solucionar los posibles desencuentros. Digamos que la disputa quedó en tablas. Una vez más, no se aprecian visos de una gran victoria por la parte británica. El camino queda abierto a la colaboración y también al origen de grandes conflictos.

Los servicios

El sector servicios ha sido tal vez el menos condicionado por la acción política. El Acuerdo sienta las bases para la futura negociación.

Llama la atención, sobre todo, la falta absoluta de regulación o marco de equivalencia en el sector de los servicios financieros, de gran tradición histórica e importancia económica en la City londinense. Ambas partes se reservan el derecho a legislar unilateralmente.

Por contra, el comercio digital y la contratación pública están bien orientados hacia la libre concurrencia entre las partes. A su vez, se ha cimentado un marco firme de cooperación, con el compromiso de ampliarlo y mejorarlo, en los sectores de energía, transporte y cambio climático.

En suma, el Acuerdo es complejo, está plagado de matices e incógnitas y queda abierto a futuras negociaciones. Ninguna de las partes ha podido imponer sus criterios. Es obvio que, salvo contadas excepciones, la idea de Reino Unido de recuperar las competencias y la soberanía anteriormente cedidas a la UE es más un lema del pasado que una realidad del presente.